關(guān)于《上海市發(fā)展規(guī)劃條例（草案）》征求意見有關(guān)事項的說明

 

一、制定背景

 

以中長期規(guī)劃引領經(jīng)濟社會發(fā)展，是黨治國理政的重要方式。發(fā)展規(guī)劃在推動我市經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，成為黨委、政府把方向、謀大局、定政策、促改革的重要手段之一。當前正值“十五五”規(guī)劃編制關(guān)鍵時期，有必要通過制定地方性法規(guī)的形式，從制度層面完善發(fā)展規(guī)劃制定、實施工作，提升規(guī)劃工作科學化、民主化、法治化、規(guī)范化水平，為加快建成具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市，提供有力法治保障。

 

二、主要內(nèi)容

 

《條例（草案）》共六章四十一條，主要內(nèi)容如下：

 

（一）明確功能定位，強化規(guī)劃協(xié)同。一是落實國家要求，明確要更好發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃在推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展中的戰(zhàn)略導向作用，將我市發(fā)展規(guī)劃以及依據(jù)發(fā)展規(guī)劃編制的專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃納入適用范圍。二是明確健全國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃制度體系，強化規(guī)劃銜接落實機制，發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用，強化國土空間規(guī)劃基礎作用，增強專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃實施支撐作用。三是明確市發(fā)展規(guī)劃是我市其他各級各類規(guī)劃的遵循；專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃細化落實發(fā)展規(guī)劃；國土空間規(guī)劃的制定、實施應當與發(fā)展規(guī)劃進行銜接協(xié)調(diào)，為發(fā)展規(guī)劃落地實施提供空間保障，對專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃提出的空間開發(fā)保護活動提供指導、約束和支撐。四是明確推動與長三角有關(guān)省市建立規(guī)劃協(xié)同機制，強化重大問題聯(lián)合研究、重大項目協(xié)同推進、重大政策共同實施。（第一條、第二條、第四條、第七條至第十二條）

 

（二）規(guī)范制定程序，提高規(guī)劃質(zhì)量。一是對專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃實行規(guī)劃編制目錄清單管理。二是明確規(guī)劃編制部門要開展前期研究，加強要素測算，形成規(guī)劃基本思路，為規(guī)劃編制提供堅實研究基礎。三是建立公眾參與機制和專家咨詢論證制度。四是突出規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)，強化銜接審查程序。五是明確規(guī)劃審議審批要求。（第十三條至第二十條、第二十二條至第二十五條）

 

（三）強化規(guī)劃實施，完善全周期管理。一是健全推進落實機制，發(fā)展規(guī)劃以及專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃均要明確具體工作安排、推進措施等。二是年度計劃要滾動落實發(fā)展規(guī)劃，并做好年度間綜合平衡，合理確定年度工作重點。三是加強政策協(xié)同和要素保障，促進財政、土地、金融、產(chǎn)業(yè)等政策協(xié)同發(fā)力。四是健全監(jiān)測評估機制，開展規(guī)劃實施情況動態(tài)監(jiān)測、中期評估和總結(jié)評估，強化監(jiān)測結(jié)果和評估報告的有效應用。同時，明確依法制定的規(guī)劃，未經(jīng)法定程序不得調(diào)整，確需調(diào)整的，應當嚴格履行相關(guān)程序。（第二十七條至第三十三條、第三十五條）

 

（四）加強監(jiān)督考核，維護規(guī)劃權(quán)威。一是規(guī)定人大對發(fā)展規(guī)劃制定、實施情況的監(jiān)督，以及監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)依法進行監(jiān)督。二是規(guī)定發(fā)展規(guī)劃實施情況應當作為衡量各區(qū)、各部門依法履職情況的重要參考。三是規(guī)定單位和個人可以就規(guī)劃制定、實施中的重要問題向規(guī)劃編制部門或者其他有關(guān)部門提出意見建議。四是規(guī)定國家工作人員在規(guī)劃制定、實施過程中有濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊或者其他違法行為的，依法追究責任。（第三十六條至第四十條）

 

三、征求意見的重點

 

1.對進一步提高發(fā)展規(guī)劃編制工作質(zhì)量的意見建議；

 

2.對進一步完善發(fā)展規(guī)劃實施機制的意見建議；

 

3.其他意見和建議。

 

 

上海市發(fā)展規(guī)劃條例

 

（草案）

 

第一章  總    則

 

第一條（立法目的）

 

為了推進本市統(tǒng)一規(guī)劃體系建設，規(guī)范發(fā)展規(guī)劃制定，保障發(fā)展規(guī)劃實施，更好發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃在推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展中的戰(zhàn)略導向作用，根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)，結(jié)合本市實際，制定本條例。

 

第二條（適用范圍）

 

本市發(fā)展規(guī)劃以及依據(jù)發(fā)展規(guī)劃編制的專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃（以下統(tǒng)稱規(guī)劃）的制定、實施和監(jiān)督管理等活動，適用本條例。

 

本條例所稱發(fā)展規(guī)劃，是指市、區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要。

 

第三條（指導思想）

 

規(guī)劃的制定、實施和監(jiān)督管理應當堅持黨的領導，堅持完整準確全面貫徹新發(fā)展理念，圍繞加快國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運和科技創(chuàng)新中心建設，加強全局性謀劃和戰(zhàn)略性布局，踐行人民城市理念，促進社會公平正義，增進人民福祉，推動加快建成具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市。

 

第四條（總體要求）

 

制定規(guī)劃應當貫徹國家和本市經(jīng)濟社會發(fā)展的方針政策、戰(zhàn)略部署，體現(xiàn)戰(zhàn)略性、宏觀性、政策性，增強指導和約束功能，提高科學化、民主化、法治化、規(guī)范化水平。

 

本市建立健全規(guī)劃銜接、政策協(xié)同、監(jiān)測評估和監(jiān)督等機制，保障規(guī)劃有效實施。

 

第五條（職責分工）

 

市、區(qū)人民政府應當加強對規(guī)劃工作的領導，建立規(guī)劃領導協(xié)調(diào)機制，推動規(guī)劃銜接落實，協(xié)調(diào)解決相關(guān)重大問題，將工作經(jīng)費納入同級財政預算。

 

發(fā)展改革部門負責發(fā)展規(guī)劃的研究編制、推進實施、監(jiān)測評估等工作，按照職責對專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃進行統(tǒng)籌管理。有關(guān)部門和單位按照職責做好專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的研究編制、推進實施、監(jiān)測評估等工作。

 

財政、規(guī)劃資源、統(tǒng)計等部門按照職責做好規(guī)劃制定和實施等的保障工作。

 

第六條（數(shù)字化賦能）

 

本市綜合運用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代信息技術(shù)，推動規(guī)劃編制和實施的數(shù)字化應用。

 

本市建立規(guī)劃信息系統(tǒng)，跟蹤監(jiān)測規(guī)劃制定和實施進程，推動規(guī)劃基礎信息互聯(lián)互通和歸集共享。

 

第七條（長三角協(xié)同）

 

本市推動與長江三角洲區(qū)域有關(guān)省、市建立規(guī)劃協(xié)同機制，在規(guī)劃編制和實施過程中加強信息互通、工作聯(lián)動，強化重大問題聯(lián)合研究、重大項目協(xié)同推進、重大政策共同實施，推動長江三角洲區(qū)域一體化高質(zhì)量發(fā)展。

 

第二章  規(guī)劃協(xié)同

 

第八條（規(guī)劃作用）

 

本市健全國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃制度體系，強化規(guī)劃銜接落實機制，發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用，強化國土空間規(guī)劃基礎作用，增強專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃實施支撐作用，加強各類規(guī)劃的銜接協(xié)調(diào)，形成規(guī)劃合力。

 

第九條（發(fā)展規(guī)劃）

 

本市發(fā)展規(guī)劃應當落實國家發(fā)展規(guī)劃，以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展為對象編制，主要服務國家戰(zhàn)略、明確政府工作重點、引導規(guī)范經(jīng)營主體行為，是政府履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護等職能的重要依據(jù)。

 

市發(fā)展規(guī)劃是本市其他各級各類規(guī)劃的遵循。

 

第十條（專項規(guī)劃）

 

專項規(guī)劃應當依據(jù)發(fā)展規(guī)劃編制，以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展特定領域為對象，對發(fā)展規(guī)劃在特定領域明確的重大指標、重大任務、重大項目、重大政策等進行細化落實。

 

第十一條（區(qū)域規(guī)劃）

 

區(qū)域規(guī)劃應當依據(jù)發(fā)展規(guī)劃編制，以發(fā)展規(guī)劃確定的重點地區(qū)、跨行政區(qū)且經(jīng)濟社會活動聯(lián)系緊密的連片區(qū)域、承擔重大戰(zhàn)略任務的特定區(qū)域為對象，對發(fā)展規(guī)劃在特定區(qū)域明確的重大指標、重大任務、重大項目、重大政策等進行細化落實。

 

第十二條（國土空間規(guī)劃）

 

國土空間規(guī)劃的制定、實施應當與發(fā)展規(guī)劃進行銜接協(xié)調(diào)，為發(fā)展規(guī)劃落地實施提供空間保障，對專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃提出的空間開發(fā)保護活動提供指導、約束和支撐。

 

第三章  規(guī)劃制定

 

第十三條（編制主體）

 

發(fā)展規(guī)劃由市或者區(qū)人民政府組織編制，發(fā)展改革部門會同有關(guān)部門承擔具體編制工作。

 

專項規(guī)劃由行業(yè)主管部門或者相關(guān)單位按照職責編制。

 

區(qū)域規(guī)劃由市或者區(qū)人民政府指定的單位、區(qū)域管理機構(gòu)按照職責編制。

 

第十四條（編制要求）

 

編制規(guī)劃應當遵循自然規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律，堅持國內(nèi)和國際相統(tǒng)籌、目標導向和問題導向相結(jié)合、中長期目標和短期目標相貫通、全面規(guī)劃和突出重點相協(xié)調(diào)、戰(zhàn)略性和操作性相統(tǒng)一、成本和績效相匹配。

 

第十五條（規(guī)劃期）

 

發(fā)展規(guī)劃的規(guī)劃期為五年，規(guī)劃目標可以展望到十年以上。專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的規(guī)劃期應當與發(fā)展規(guī)劃相一致。

 

第十六條（目錄清單管理）

 

本市建立健全專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃編制目錄清單管理制度。

 

編制專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃前，有關(guān)部門應當向同級發(fā)展改革部門提出立項申請，由發(fā)展改革部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)后制定規(guī)劃編制目錄清單建議，報本級人民政府批準后形成規(guī)劃編制目錄清單。

 

未納入規(guī)劃編制目錄清單的，除上級有關(guān)部門或者本級人民政府要求外，不得編制專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃。根據(jù)上級有關(guān)部門或者本級人民政府要求編制的，編制部門應當將編制方案報同級發(fā)展改革部門備案。

 

第十七條（制定程序）

 

規(guī)劃制定應當履行前期研究、起草、征求意見、專家咨詢論證、銜接審查、審議審批、備案等程序。

 

第十八條（前期研究）

 

規(guī)劃編制部門應當組織開展前期研究，深入研究全局性、前瞻性、關(guān)鍵性、深層次重大問題，科學研判發(fā)展環(huán)境和發(fā)展趨勢，準確把握階段性特征和發(fā)展方向，研究提出解決方案，形成規(guī)劃基本思路。

 

發(fā)展規(guī)劃基本思路經(jīng)本級人民政府審議同意后，應當報同級黨委，為黨委起草關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的建議（以下簡稱規(guī)劃建議）提供參考。專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的基本思路應當報同級發(fā)展改革部門。

 

第十九條（要素測算）

 

規(guī)劃編制部門應當加強對土地、海域、能源等要素的測算和合理安排，加強成本預算績效管理，平衡要素投入成本和經(jīng)濟社會效益。

 

第二十條（規(guī)劃起草）

 

發(fā)展規(guī)劃根據(jù)規(guī)劃建議編制，主要內(nèi)容包括：

 

（一）發(fā)展基礎、發(fā)展環(huán)境；

 

（二）指導方針；

 

（三）發(fā)展目標和指標體系；

 

（四）重大戰(zhàn)略和重大舉措時空安排，空間戰(zhàn)略格局、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化方向以及重大生產(chǎn)力布局；

 

（五）重大任務、重大項目、重大政策；

 

（六）規(guī)劃實施的保障措施。

 

專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃應當按照編制規(guī)范編制。專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃編制規(guī)范由市發(fā)展改革部門制定。

 

第二十一條（聽取部門單位意見）

 

編制發(fā)展規(guī)劃應當征求本級人民代表大會有關(guān)專門委員會和常務委員會有關(guān)工作機構(gòu)、本級政治協(xié)商會議有關(guān)專門委員會、本級人民政府有關(guān)部門和單位、下一級人民政府的意見。

 

編制專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃應當征求本級人民政府有關(guān)部門和單位、有關(guān)下一級人民政府的意見。

 

第二十二條（公眾參與）

 

編制規(guī)劃應當健全公眾參與機制。規(guī)劃編制部門應當向社會公開征集建議，通過多種途徑和方式廣泛聽取人民群眾和社會各方面意見。

 

第二十三條（專家咨詢論證）

 

編制規(guī)劃應當健全專家咨詢論證制度。規(guī)劃編制部門應當邀請相關(guān)領域?qū)＜覍σ?guī)劃內(nèi)容的科學性、合理性、可行性等提出論證意見并形成論證報告。

 

專家應當獨立開展咨詢論證工作，客觀、公正、科學、嚴謹?shù)靥岢鲎稍冋撟C意見，對咨詢論證中所知悉的國家秘密、工作秘密等依法負有保密義務。

 

第二十四條（銜接審查）

 

發(fā)展規(guī)劃草案應當在提請本級人民政府審議前，報上一級發(fā)展改革部門進行銜接審查；專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃草案應當在審批前，報同級發(fā)展改革部門進行與發(fā)展規(guī)劃的銜接審查。報送銜接審查時，應當一并附送草案編制說明、專家論證報告等材料。

 

市、區(qū)發(fā)展改革部門應當以發(fā)展戰(zhàn)略、目標指標、重大任務、重大項目和重大政策等為重點進行銜接審查，并在三十個工作日內(nèi)出具銜接審查意見。規(guī)劃編制部門應當按照銜接審查意見進行修改。

 

第二十五條（審議審批）

 

發(fā)展規(guī)劃草案報同級黨委、人民政府審議后，由人民政府按照程序提請本級人民代表大會審查和批準，并附送草案編制說明、上一規(guī)劃期發(fā)展規(guī)劃實施情況總結(jié)評估報告等材料。

 

列入規(guī)劃編制目錄清單的專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，草案報請本級人民政府批準。根據(jù)本條例第十六條第三款規(guī)定經(jīng)備案的專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，草案按照上級有關(guān)部門或者本級人民政府的要求報請批準。本市與國家有關(guān)部門聯(lián)合編制的專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃，草案根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定報請批準。

 

規(guī)劃應當在批準后二十個工作日內(nèi)向社會公布，及時開展宣傳解讀，法律、法規(guī)另有規(guī)定或者涉及國家秘密的除外。

 

第二十六條（備案）

 

發(fā)展改革部門應當在發(fā)展規(guī)劃批準后二十個工作日內(nèi)，報上一級發(fā)展改革部門備案。國家另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

 

專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃編制部門應當在規(guī)劃批準后二十個工作日內(nèi)，報同級發(fā)展改革部門備案。

 

第四章  規(guī)劃實施

 

第二十七條（任務分解）

 

市、區(qū)人民政府負責組織實施發(fā)展規(guī)劃。發(fā)展改革部門會同有關(guān)部門和單位擬訂發(fā)展規(guī)劃實施方案，報經(jīng)本級人民政府批準后實施。有關(guān)部門和單位應當根據(jù)發(fā)展規(guī)劃及其實施方案，明確具體工作安排和推進措施。

 

專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的編制部門負責組織實施專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，明確責任分工、具體工作安排和推進措施。

 

第二十八條（年度計劃）

 

發(fā)展改革部門應當擬訂國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃，貫徹發(fā)展規(guī)劃提出的發(fā)展目標和重大任務、重大項目、重大政策，將發(fā)展規(guī)劃確定的主要指標分解納入年度指標體系，設置年度目標，做好年度間綜合平衡，合理確定年度工作重點。

 

國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃按照程序提請本級人民代表大會審查和批準后執(zhí)行。發(fā)展改革部門應當按照程序向本級人民代表大會及其常務委員會報告國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃執(zhí)行情況。

 

第二十九條（政策協(xié)同）

 

市、區(qū)人民政府圍繞實施發(fā)展規(guī)劃，促進財政、土地、金融、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等政策協(xié)同發(fā)力，增強宏觀政策取向一致性。

 

重大生產(chǎn)力布局和自然資源、人口、環(huán)境、社會等公共政策的制定，應當符合發(fā)展規(guī)劃確定的發(fā)展方向、主要目標和重點舉措。

 

第三十條（要素保障）

 

市、區(qū)人民政府和有關(guān)部門應當引導要素資源向有利于發(fā)展規(guī)劃實施的方向和結(jié)構(gòu)合理配置，對列入發(fā)展規(guī)劃重大項目的土地、海域、能源等需求應當優(yōu)先予以保障。

 

財政性資金應當優(yōu)先投向發(fā)展規(guī)劃確定的重大任務和重大項目。

 

第三十一條（動態(tài)監(jiān)測）

 

規(guī)劃編制部門對規(guī)劃實施情況進行動態(tài)監(jiān)測，分析規(guī)劃實施存在的主要問題及其原因，提出應對舉措。動態(tài)監(jiān)測情況作為加強和改進規(guī)劃實施的重要依據(jù)。

 

發(fā)展規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測情況應當按照規(guī)定送本級人民代表大會有關(guān)專門委員會。

 

第三十二條（中期評估）

 

市、區(qū)人民政府組織對發(fā)展規(guī)劃實施情況進行中期評估，形成中期評估報告，報同級黨委同意后，提請本級人民代表大會常務委員會審議，并根據(jù)審議意見，在規(guī)定時間內(nèi)向本級人民代表大會常務委員會報送研究處理情況。區(qū)發(fā)展規(guī)劃中期評估報告，應當報市發(fā)展改革部門。

 

規(guī)劃編制部門對專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃實施情況進行中期評估，形成中期評估報告，報同級發(fā)展改革部門，并根據(jù)評估情況加強和改進規(guī)劃實施。

 

第三十三條（總結(jié)評估）

 

規(guī)劃期結(jié)束前，市、區(qū)人民政府組織對發(fā)展規(guī)劃實施情況進行總結(jié)評估，形成總結(jié)評估報告，報同級黨委同意后，與提請審查和批準的下一規(guī)劃期發(fā)展規(guī)劃草案一并提交本級人民代表大會。區(qū)發(fā)展規(guī)劃總結(jié)評估報告，應當報市發(fā)展改革部門。

 

規(guī)劃編制部門對專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃實施情況進行總結(jié)評估，形成總結(jié)評估報告，報同級發(fā)展改革部門，作為批準下一規(guī)劃期規(guī)劃的參考。

 

第三十四條（委托第三方監(jiān)測、評估）

 

規(guī)劃編制部門開展規(guī)劃實施情況動態(tài)監(jiān)測、中期評估和總結(jié)評估時，可以依法委托專業(yè)機構(gòu)、社會組織等第三方進行。

 

第三十五條（規(guī)劃調(diào)整）

 

依法制定的規(guī)劃，未經(jīng)法定程序不得調(diào)整。

 

發(fā)展規(guī)劃在實施中確需調(diào)整的，由市、區(qū)人民政府提出調(diào)整方案，報同級黨委同意后，按照規(guī)定提請本級人民代表大會常務委員會審查和批準。

 

專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃因發(fā)展規(guī)劃調(diào)整或者在實施中確需調(diào)整的，由規(guī)劃編制部門提出調(diào)整方案，按照本條例第二十五條第二款規(guī)定報請批準，并報同級發(fā)展改革部門。

 

第五章  規(guī)劃監(jiān)督

 

第三十六條（人大監(jiān)督）

 

市、區(qū)人民代表大會及其常務委員會通過聽取和審議專項工作報告、詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、專題調(diào)研等方式，加強對發(fā)展規(guī)劃制定和實施情況的監(jiān)督。

 

第三十七條（監(jiān)察和審計監(jiān)督）

 

監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)依法對規(guī)劃制定、實施情況進行監(jiān)督。

 

第三十八條（履職考核）

 

發(fā)展規(guī)劃實施情況應當作為衡量各區(qū)、各部門依法履職情況的重要參考。

 

第三十九條（社會監(jiān)督）

 

任何單位和個人可以就規(guī)劃制定、實施中的重要問題向規(guī)劃編制部門或者其他有關(guān)部門提出意見建議，有關(guān)部門應當及時處理。

 

第四十條（法律責任）

 

國家工作人員在規(guī)劃制定、實施中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊或者有其他違法行為的，依法追究責任。

 

第六章  附    則

 

第四十一條（施行日期）

 

本條例自2025年  月  日起施行。